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发达国家的政商关系
来源:中国党政干部论坛    作者:刘忠和 杨丽坤    2016-07-01 10:06:00 

  政商关系有确定的内涵、有一定之规,但也不是一成不变的,它具有历史性,必然会随着国家经济社会的发展变化、国家制度的变化、国家政策的变化而有所变化。发达国家在各自的发展过程中形成了各具特色的政商关系。这些政商关系的特点集中体现在权力与市场、政府与企业、官员与企业家之间的关系上。

  权力与市场的关系边界清晰,充分发挥各自作用

  市场是市场经济的核心,权力是政治的核心,政治与经济密切相关。二者是否协调发挥作用决定了经济能否健康持续发展。二者的关系在发展中国家和发达国家的发展经历是不同的。发展中国家的权力从“宽”到“窄”再到被限制,市场从“无”到“有”再到发挥“决定性作用”,权力与市场此消彼长,彼此的协同性在增强,“有形的手”和“无形的手”共同发挥作用,反映出政商关系积极的变化,两者角色定位趋向分明,功能区分日渐清晰,关于权力和市场相互关系的制度初步建立。

  第一,政府权力与市场的具体边界是互补的、动态的,只有二者协调发挥作用,才能保持社会健康运行。回顾历史,西方国家政府职能的变化表现为一种张力,膨胀后必然收缩,收缩后又会膨胀,呈现出周期性。政府的具体职能和范围,在不同时期有不同要求。比如对市场干预不够时,就要加大干预力度;对市场干预过度时,就要减少干预力度。

  第二,加强对权力的监督和制衡。西方国家一般奉行有限政府理论。有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律、社会的严格限制和有效制约。有限政府理论崇尚个人自由,谋求建立权力受到严格限制的政府,因此,他们对权力保持着高度的警惕,并对政府官员的权力进行了较好的约束。西方国家对权力的监督与制衡有四种方式,即:以权力制约权力,以法律制约权力,以道德制约权力,以社会制约权力。多种制约方式形成了一套完整的权力监督与制约体系。在美国,联邦政府的行政、司法和立法机关都各自有对治理官商勾结的不同权力和职责,形成比较严密和完整的体系。英国奉行权力分立与制衡原则,国家权力划分为立法权(议会)、司法权(法院、检察院)和行政权(政府),三者之间相互制约。这样,不仅国家权力有限,而且有限的权力相互之间也保持平衡与制约关系,从而使得权力的负能量能受到控制。

  第三,加强对市场的规范。经济全球化背景下,市场的功能与作用越来越大,公共资源的配置越来越多地通过市场进行。美国顺应市场需要设立市场监管部门,行业协会在美国市场监管中扮演重要的角色。市场监管人员不属于任何党派体系,其职务升迁、工资福利由其工作业绩和日常绩效考核决定。政府对市场监管宽严并济。在日本,政府在市场监管中扮演重要角色:生产经营者的自我约束能力较强,政府所制定的法律法规和市场运作制度能够得到较为顺利的贯彻和实施,市场运行有序和平衡;具有较为固定的交易规则和流通制度;形成由政府监管、企业自管、行业自律、社会监督相结合的“四位一体”的长效监管机制,有效保障了市场经营秩序规范,维护了市场主体和消费者的合法权益,促进了社会经济的健康发展。德国在规定市场活动的框架条件下进行调节,对关键行业以参股的方式实行控制。在对国民经济至关重要的行业,如能源、交通、金融等领域,德国通过参股进行控制和支持,没有使竞争过度化。在劳动力市场监管和消费者保护上,德国市场监管很好地保护了劳动者和消费者的权益,成为社会市场经济的重要特征,也有力地促进了社会的稳定。

  政府与企业的联系不断加强,明晰各自履行的职能,政府监管、支持企业的发展,企业致力于提高效益,活跃经济

  在政府与企业的关系方面,发达国家中一直存在主张自由竞争、经济放任的理论与政府有计划干预经济理论的交替主导状况。进入20世纪80年代以来,政府与企业的关系变得越来越重要。企业的全球化和复杂的跨国企业联盟的形成通常都需要得到政府的支持,技术对于国家政治与经济发展的重要性不断增加。进入21世纪,特别是由于2008年爆发的全球金融危机所带来的经济衰退,发达国家政府干预经济的力度在加大。

  政府与企业关系呈现出的主要特点有以下几个方面。

  第一,政府和企业的关系日益紧密。政府通过法规、税收和规划等公共政策对企业运营所处的经济和环境产生影响。同样,企业的兴旺发达与生产率也对经济、政府收入及企业对政府服务的需求产生影响。美国政府对企业的影响主要通过监管的方式实现。据称,美国联邦政府每年颁布的监管法规约达4000项之多。在经济手段方面,美国政府除了调整财政收入总量和结构之外,还通过调整财政支出的总量和方式以及财政收与支的对比关系来影响私人企业,协调整个国民经济的发展。

  第二,政府与企业之间职责分明,双方各司其职,避免“客串”,也避免“唱对台戏”。在实际运作中,政府不仅充当“裁判”,还要担当“经纪人”,所谓“裁判”主要指政府对企业行为的监管,“经纪人”则主要指对外贸易,它体现了政府在助力企业走出去并为企业创造公平的海外竞争平台方面所发挥的作用。而企业则是“运动员”。二者密切合作,从而实现双赢。政府与企业合作履行社会责任,其中包括环保责任。美国不仅制定了企业的社会责任制度,而且有健全的监督、管理与审计制度。政府鼓励企业发展慈善事业、参与社区发展以及投资可再生能源等,相应地政府给予企业税收抵免待遇。双方的合作对于推动社会经济的可持续发展大有裨益。

  第三,政府与企业合作谋求国际竞争力。美国国务卿克里多次公开表示,“经济政策即外交政策,而外交政策即经济政策。而事实上,美国的企业是美国所拥有的一些最好的大使”。他还告诫下属,让他们记住每一个人都是经济事务官。为了加强国务院与企业界之间的合作,克里还计划向私企派遣国务院雇员,让他们在那里进行为期一年的交流,同时,接受私企雇员到国务院交流,以便使国务院从企业家的世界观中受益。

  用制度来明晰边界,用法治加以规范。政府需要用制度来消除“没有原则的政治”与“没有道德的商业”,真正回归权力和商业的本真;企业则需要把精力放在创新上,相信坚持走自主创新科技发展的路子才是企业的正途。

  官员与企业家的关系有政商交往应该遵循的清晰界限,反腐败工作力度强

  官员与企业家的关系表现为人际关系和利益联结关系。在发达国家,受政党制衡和严守行政中立性等规范要求,国会议员和政府官员的行为是有限度的,不过官员与企业家勾结的现象比较普遍:企业以资金支持某些政治人物,政治人物则在权力范围内予以一定的照顾。企业通过赞助某个政治行动委员会(Political Action Committee,PAC),支持某个政治人物,或者游说政治人物赞成或反对某项政策。比如,现在美国的高科技企业普遍对移民法不满,他们一直在寻找能够推动移民法改革的政治人物。在巨大的利益诱惑或者压力下,“游说”成为极具美国特色的“官商勾兑”“钱权交易”平台。伦敦商学院2011年的一篇论文通过对2004年到2007年美国众议员持有的642只股票进行分析,发现政治人物的股票持有也可以作为一种确保关系维持的纽带以及即将采取有利于该企业行动的保证。在韩国,现代、三星、大宇、SK等超大型企业之所以能得到政府的重点扶持,很多是因为与政界要人有密切的私交。

  在这个关系上的认识和处理方面主要有五个特点。

  第一,通过法规制度明确官员和企业应有的行为。法国制定了关于政党活动经费的立法,1990年颁布的《限制选举经费法》对法人向政党和议员候选人的捐赠作出了严格限制,1995年颁布的《政治生活资助法》及修正案禁止法人向候选人捐赠,包括以低于市场价提供优惠的间接赠予。奥巴马出任美国总统后签署了一项法令—《行政部门人员操守承诺》,严禁行政部门人员收受说客们的礼物,曾经担任过说客的人,在离开游说行业的两年内不得加入政府。欧盟建立了一套完整的管理公务员的制度,包括财产申报、职务回避、礼品限制、出差管理、财务报销等方面。在欧盟,官员如以官方身份外出参加活动,必须首先得到官方批准,但任何情况下都不得参加可能影响履职行为或与欧盟的利益相冲突的活动。在日常公务活动中,价值50欧元以下的礼物由欧盟任命委员会授权接受,50~150欧元的礼物需要特别授权才能接受,超过150欧元则必须拒绝。欧盟还积极指导企业建立现代公共采购制度和完善会计、审计准则,从行贿方面堵塞官员腐败的漏洞。

  第二,信息公开,加强对举报人的保护、加强公众监督,约束官员和企业家的行为。欧盟积极做好政务信息公开,普通民众只需通过网络就能了解到政务信息。在欧盟,官员们不仅工资收入公开透明,还需定期公布利益申报表,包括过去十年内所从事的工作、对外兼职情况、个人在商业公司所持股份、房产(家庭自住除外)以及配偶的职业和财产状况等。德国建立了一套网上查询系统,公民可以随时调阅联邦机构任意一笔采购的详情。一些国家鼓励公民对官商勾结行为进行举报,并建立了完善的保护举报人的制度。新加坡规定了对举报人在诉讼中的保护制度,避免泄露举报人的信息;并规定了在侦查阶段及诉讼之后保护举报人的制度。

  第三,新闻媒体的监督在治理官商勾结中也可发挥重要作用。在美国,许多官商勾结的案件往往是新闻媒体先披露,引起相关部门重视后开始进行查处。在英国,新闻媒体具有监督和批评政府的传统,官商勾结事件一旦披露,就会形成强大的舆论压力,从而使贪腐者受到惩罚。德国舆论监督力量也很强大,德国有近13家电台与电视台、27家通讯社、380多种报纸,官商勾结行为一旦发生就很容易被披露出来。

  第四,道德约束或道德教育在正确处理官员与企业家关系上发挥了重要作用。芬兰全国各地法院每年受理的行贿受贿案件不足10起,而且几乎没有大案,这与芬兰良好的道德文化传统有密切的关系。很多国家通过不断丰富和调整道德行为规范、开展形式多样的道德教育活动、注重领导人的道德示范作用等举措来充分发挥道德教化的作用。1999年,日本制定了《国家公务员道德法》,该法对公务员违反职业道德的九种行为及其惩戒处分措施作了非常具体的规定。

  第五,加强反腐败工作的力度,严格惩罚措施。完善反腐败法律体系。欧盟制定了《金融利益保护公约》《反腐败公约》《打击有组织犯罪行动计划》等反腐败法律,并积极推动成员国加入《联合国反腐败公约》等国际反腐败框架。实施反腐败评估机制。自2013年6月起,欧盟组织独立专家组对各成员国反腐败工作进行评估,把评估结果与其他欧盟项目直接挂钩,直接影响成员国获得的援助款比例以及新成员国能否加入申根区。此外,为打击贪污、受贿、洗钱、贩毒等重大刑事案件,相互遣返和引渡逃犯,欧盟简化各个成员国之间对罪犯的引渡程序,加强了相互之间的司法协助。严厉打击腐败犯罪。欧盟反欺诈办公室最新调查行动的年度报告显示,2011年全年共追回资金6.91亿欧元,超过2010年的10倍,涉案罪犯被判处的有期徒刑总和(511年)占过去12年的近60%。

  (作者:海军大连舰艇学院教授;海军大连舰艇学院副教授)

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