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政商关系:清晰界定才能更好构建
来源:中国党政干部论坛    作者:储建国    2016-07-01 09:59:00 

  全球化产生了一个确定后果,那就是市场经济在全球占据了统治地位,除了个别国家之外,几乎所有的国家和地区都卷入了这种经济潮流,将其视为提升人民生活的不二法门。由此产生了一个确定的后果,那就是几乎所有的政府都是亲商的,它们不得不依靠商人实现经济增长,改善政府绩效。

  “亲商”这个词在很多人心中带有贬义的色彩,因为它可能意味着政府与商人之间某种说不清道不明的关系,或者说“官商勾结”的关系。尤其是在中国这么一个“抑商”传统比较浓厚,又接受了现代革命洗礼的国家,在对待“政府亲商”的观念上,国民内心的抵触仍然是比较大的。

  不管观念上如何变化,事实上,各个国家和地区的政府大都与商人建立了不同类型的亲密关系。就发达的市场经济体来说,这种关系大体可分为三种:一是代理关系,政府是商人的代理者;二是指导关系,政府是商人的指导者;三是管理关系,政府是商人的管理者。

  “代理关系”是以美国为代表的典型政商模式。在历史上,美国是一块先有商人后有国家的殖民地,在古典自由主义政治理论的支撑下,建立了以“不能够做什么”为主要目的的政府。这样的政府一度被几乎“无所不能”的商人所支配,后来因为大众运动有所收敛,但至今仍然可以配得上“商人俘获的国家”的称号,正如《谁统治美国》一书所说的,“统治美国的是那些创造了巨额财富的所有者和高管”。如果说,“官商勾结”是官员和商人合谋,以不合法的或法律不及的方式将既有的和未来的公共财富化为私有,那么这样的情况在美国并不很严重。为什么呢?因为作为商人代理者的美国政府将很多这种行为合法化了。譬如说,美国法律允许利益集团的政治游说活动,被游说的议员可以在政策制定过程中公开地偏袒某个领域的商人。又譬如说,为了平息普通民众的愤怒,美国制定了限制政治捐款的选举法,规定个人和政治团体捐款的最高额度,但在商人强大力量的作用下,两年前又取消了这一限制。作为代理人的美国政府的确保证了商人的自主性和创造性,建立起了一个强大的统治全球的商业帝国。然而,普通美国人对于这种合法化和结构性的官商勾结一直是比较反感的,2012年的一项调查表明,70%以上的美国人对利益集团政治持反对态度。

  “指导关系”是以日本为代表的典型政商模式。日本自明治维新以后,新兴的政治精英依靠商人来获取财富,而后者也从新的政权中获得利益。这与传统中国的政商模式没什么大的差异,只是如此形成的财阀发展成了近代化的独特经济实体,不仅控制了日本经济生活,而且影响着日本的政治走向,直至发动军国主义战争。战后美国统治日本,制定了解散财阀的政策方针,但没有最终执行,需要解散的325个财阀公司中,只有18个被执行解散。不过,战后转型的财阀部分丧失了以前的经济和政治权力,日本政府获得了制定经济方针和产业政策的自主性。这些财阀一方面比以前更加市场化,另一方面必须接受日本政府的指导,同时也会从政府指导行为中获益。“五五体制”之后,“政府指导+财阀经营”模式支撑了日本较长时期的经济增长,同时,政府又通过制定“收入倍增计划”之类的政策,让社会公平度有了很大的提升,在一定程度上消解了普通国民对于财阀体制的抵触情绪。

  “管理关系”是以新加坡为代表的典型政商模式。新加坡1965年立国后,其领导人逐渐认识到,让这么一个“弹丸之地”发展起来,没有政府的超常能力是不行的。因此,政府在“可以做好事”的理念下,积极介入经济生活,直接管理和经营公司。那时的新加坡就像中国“洋务运动”时期那样由官方主导兴办实业,出现了很多国有企业。国有企业的增多也增加了政府管理的难度,新加坡便于1974年由财政部投资司组建一家专门经营和管理国联企业中国家资本的公司,也就是淡马锡公司,其宗旨是“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司,从而为新加坡的经济发展作出贡献”。很显然,淡马锡模式与日本政商模式不一样,这是由政府来管理的公司,而不是个人或家庭公司。这么一个公司也很容易滋生官商之间的腐败,然而新加坡通过严格的内外监督有效防止了这种现象,打破了政府管理无效率的定律。

  这三种模式尽管具有历史的和国情的特殊性,但从中也可以看出某种规律:首先,市场经济有个历史性和空间性的扩散过程,后发的和边缘的国家和地区如果要进入世界市场经济体系的中心层,必须建立政府起更大作用的政商模式;其次,政商关系中的“清”与“不清”的界限无论在理念上还是在经验中都是模糊的,在操作层面需要通过具体的法律和政策来加以定义,而且这种定义会随着具体情况的变化而变化。

  对于当今中国这么一个巨大的政治有机体来说,政商关系呈现出异常复杂的局面。以上三种模式在中国都能找到各自的影子,但都不能成为中国的标准定义。这一方面说明中国的政商关系具有很强的包容性,另一方面也说明这种关系还没有定型。中央提出要建立新型的政商关系,实际上是想在新的理论指导下让这种关系定型化。

  习近平总书记提出的“亲”与“清”的关系是一个总的指导方针,现在的关键是要弄明白在何种意义上“亲”,又在何种意义上“清”,然后才可以将原则性的方针变成可以具体操作的规范。

  首先,政府和企业需要在实现国家治理目标的过程中建立一种亲密合作的关系,不仅仅是经济发展,还有社会公平、环境保护等方面,都需要二者之间的相互配合与支持。

  其次,需要将过去模糊的政商行为清晰化,通过法律等正式规则予以规范,让官员和商人进一步明确哪些事情可以做,哪些事情不可以做。这方面需要借鉴以上三国的经验,在规则制定过程中既要考虑应该,又要考虑可能,从而在规则的经济和政治成本之间取得一个平衡。

  再次,在建立新型政商关系的过程中,要重视改革开放三十年来所形成的经验和教训。一方面要有一定的“利益诱导机制”,否则调动不了官员和商人发展经济的积极性,另一方面要加强完善“责任共担机制”,要让官员和商人为自己的行为负责,行为越界者需要付出相应的代价。

  最后,要形成政商关系的政治监督机制。在政治制度运用层面,一方面在横向制度上,要将政商合作方面的一些行为作为重大事项列入人大的决策议程,另一方面在纵向制度上,中央政府在政商关系上要扮演一个超脱者的角色,以更好地指导和监督地方的政商关系。在社会力量运用方面,需要循序渐进地引导社会大众力量监督政商关系,以防止政商力量的叠加对社会和环境造成严重的伤害。

  要在当代中国形成健康的新型政商关系,理论的发展是必需的环节,这就需要增强对市场经济和社会主义的性质上的理解。市场经济建立在财产专有性的基础上,因为只有在不同财产专有者之间,才存在所谓真正交易的可能;社会主义则建立在财产公共性的基础上,因为只有财产具有公共的性质,才能通过政治的力量将其运用到有益于人民的方向上去。

  无论是公有的财产,还是私有的财产,从根本上说,都是人民的财产,只是法律上的占有方式不同而已,因而都需要加以保护。所谓“人民的财产”不是一句空话,而是决定了财产的公共性质。对于公有财产的公共性质,人们比较好理解;对于私有财产的公共性质,大概不少人难以理解。任何私有财产都是利用自然资源和社会合作体系形成的,而这两个东西具有天然的公共性。在社会主义政治有机体中,这种公共性表现为人民性和国家性,国家代表人民承担着调节和规范私有财产的责任,使之不偏离人民利益和公共目标的方向。因此,国家在保护私有财产,使之不断涌现的同时,需要制定法律和政策,防止私有财产的流失和不当运用。这是当代中国政商关系所需要依赖的一个理论基础。

  (作者:武汉大学特聘教授、中国民主政治研究中心主任)

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