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红顶中介:异化与回归
来源:中国党政干部论坛    作者:孙晓莉 李广栋    2016-07-01 10:03:00 

  红顶中介是中介组织的变形和异化,本身是不健康政商关系的产物。加大红顶中介的整顿和治理力度,是优化政商关系、建设廉洁国家的重要举措。

  红顶中介:中介组织的异化

  中介组织的出现本身是社会发展的产物,但红顶中介是中介组织的变形和异化。

  红顶中介大体上有几种类型:第一种是政府有关部门下属的事业单位或者主管的协会;第二种是由有审批权限的政府部门指定的服务机构;第三种是有政府机构现职或离退休人员在其中兼职或任职的机构;第四种是与政府机构有审批权限的官员有密切联系的机构。这些红顶中介在形态、规模以及具体工作领域等方面都有差异,但就其本质而言,都与审批机构或审批权力人有不正当的利益关联。

  红顶中介对我国政治、经济和社会等多层面都产生了不良影响,亟须整顿和治理。

  从政治层面来讲,红顶中介直接截留了改革红利,并间接影响了政府公信力。本届政府上任之后,大力推行简政放权,不断减少行政审批事项,简化行政审批程序,试图为市场松绑,为社会助力。但一些出于简政放权目的而取消和下放的行政审批事项,却被转移到行业协会、商会等中介机构手中,这些红顶中介做起了类似于前置审批的工作。企业要想在政府部门办理事项,得先过中介机构这一关,不交上一笔咨询费、评估费或检测费,企业就办不成事情。海南省一名企业家举例,一个建设项目从拿地到拿证,要经过24个中介机构的关卡、送审48个评估报告,要想加快审批就得给中介机构缴纳加班费,原本还有章可循的政府审批,竟变成无章可循的中介寻租。还有些红顶中介通过形形色色的资质认证等,干脆就成为部门的创收工具,使政府为企业减负添力的改革目标受阻,并成为腐败的温床。审计署2014年6月公布的审计工作报告显示,2013年,13个中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入29.75亿元。

  从经济层面来讲,红顶中介增加了社会交易成本,影响了社会总效率。作为政府与企业沟通的桥梁和纽带,中介组织理论上应当通过为申请人提供专业技术服务,帮助企业完成日常经营过程中各种繁杂的评估、鉴定、认证、检测等服务事务性工作,提高交易效率,降低交易成本。但在操作过程中,不少红顶中介人为增加了事情的复杂性。有媒体报道,一个产业项目,企业从签订《土地出让合同》到竣工验收,需要9~20项中介报告,整个流程长达300多天,涉及12个委办局、20多个科室,经手150多人次。

  从社会层面来看,红顶中介的存在影响了正常的社会中介组织的发展。红顶中介往往凭借垄断地位获取普通中介组织所不能获得的市场信息、资源和机会,它们不是靠技术或所提供服务的质量与信誉,而是以与政府部门或个别官员的不当关系作为业务源,不仅扭曲了竞争机制,而且挤压了普通中介组织的发展空间,使那些社会真正需要的中介组织很难有机会发展壮大。

  厘清政商关系:治理红顶中介的基石

  红顶中介,说到底是不良政商关系的集中体现。政商关系主要可以从两个层面来理解,第一个层面从宏观层面来理解,指的是政府与市场的关系,第二个层面从微观层面来理解,指的是政府官员与企业家之间的关系。红顶中介的出现与政府职能转变、行政管理体制改革的大背景有关系,但不仅不是其必然产物,而恰恰是政府职能转变不到位、行政体制改革还需要进一步推进的表现。正因为政府和市场的边界不够清晰,使得权力具有很强的资源划拨能力和财富制造能力,而且在社会中介组织的管理方面,存在着单纯重准入、事实上轻监管等现象,所以才会出现红顶中介这一问题。

  党的十八届三中全会提出了提高国家治理体系和治理能力的总目标,突出强调了市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。处理好政府与市场这两只“看得见的手”和“看不见的手”的关系,是在治理现代化的框架下,处理好政商关系的重要基础性措施。

  具体来说,要以法律划清政商关系的边界。通过行政法有效限制政府的权力,禁止权力的私设滥用。除法律、法规、规章、国务院决定按照行政许可法要求规定的中介服务事项外,审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介服务机构开展服务,也不得要求申请人提供相关中介服务材料。

  要以体制机制的运行推动政商关系的健康发展。红顶中介的治理需要与进一步推进政府职能转变紧密结合起来,应当继续坚持政府改革的大方向。在推进简政放权、放管结合、优化服务的过程中,很多地方政府探索加快建立权力清单、责任清单和负面清单,这对于督促政府法无授权不可为、法定职责必须为,提高行政效能和服务水平是有效的,对于减少红顶中介活动空间也将会起到有益作用。还有的地方政府探索实施了中介服务清单,即在摸清究竟有多少审批前置中介服务项目的基础上,依法依规清理没有法定依据的中介服务项目,对保留下来的项目实施目录化管理。同时,在制定中介服务清单的过程中,应当特别注意坚持以企业和群众需求为导向,从反映强烈的突出问题入手,广泛听取各部门和社会各界意见建议,确保纳入清单管理的中介服务事项必要、合理、合法。

  认真做好红顶中介与政府的脱钩工作,切实提高社会中介组织的独立性和市场化程度,也是厘清政商关系的重要内容。党的十八届三中全会已经有明确部署和要求,要求做好现有官办中介组织的脱钩工作,使社会中介组织真正独立,实现中介机构设置和人事安排的完全市场化。

  在脱钩的前提下,切断中介服务与审批部门的利益关联,消除行政审批灰色地带。审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业,不得开展与本部门行政审批相关的中介服务,需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩。严禁指定服务,要让企业能够自主选择中介服务机构。2014年12月,广东省惠州市成立了“中介超市”,凡是政府投资项目在行政审批环节中需要中介机构服务的,除需公开招投标或项目有特殊要求外,一律采取摇珠的方式选择中介机构。此外,在中介服务机构任职的政府人员必须退出;政府机关离退休人员在中介服务机构兼职任职的,必须符合国家规定且不得领取报酬。

  回归服务本质:红顶中介的出路

  中介的本质是服务。清理和整顿红顶中介,并不是要限制开展中介服务,恰恰相反,是要通过规范中介服务,进一步改善中介服务水平,使中介组织回归市场定位和服务本位。需要从强化规范、增透明、简约化、强监管、大力扶持等五个方面做文章。

  一是强化规范。相关的审批中介服务,要有严格的行业标准和一定的从业门槛。需要加快制定行业标准,明确中介从业人员的行为准则,强化对中介的备案管理,建立从业人员信用档案制度,进一步催生从业人员专业化。对审批中介机构进行统筹规范管理,淘汰资质不合格、做法不规范的中介机构,这样才能使得整个行业进入良性发展的轨道。对特定领域的中介服务,如涉及安全、环保、健康的特定中介服务领域,其设立依据、执业标准、服务标准(含流程与质量控制等)由国家统一制定和执行。

  二是提高服务的透明度。这是提高审批中介服务质量的重要要求。标准的不公开、不统一和不透明往往是造成审批腐败的重要原因。为防止这一现象产生,应当要求中介机构将涉及审批的中介服务事项的服务项目、内容和标准,办事程序,收费项目、依据和标准,承诺时限等报部委和地方行政审批服务中心备案并公示,使各个中介的服务行为规范透明,同时也便于服务对象自行比较、选择合适的中介机构。

  三是注重简化。从政府的角度来说,应当进一步简化审批手续,优化审批流程,简化审批过程中诸多复杂审批手续和程序环节,以简化来压缩权力寻租空间。

  四是强化监管。脱钩不是政府对行业协会商会一脱了之、放任不管,而是要加强综合监管,建立起“亲清并重”的合作关系。目前我国行政审批中介服务监管体制的突出特点是条块分割、多头管理。监管依据分散制定,缺乏针对中介服务特点的统一、权威、系统的监管规则。中介服务各领域现行的监管依据多由行政审批主管部门自行制定,以部门规章甚至内部文件等形式发布,层级较低。

  为此,应当集中清理规范现行监管依据,针对中介服务特点制定统一、权威、系统的监管规则。加强综合性监管,尤其是价格监管与服务质量监管。丰富专业性监管的监管方式,以从业资格为约束手段进行责任追究。积极探索运用电子监察系统,加强对中介服务情况的实时监督。也可以试行建立统一“中介服务信息平台”。统筹各部门资源信息,将行政审批中介服务项目政府信息、市场参与者、市场动态等信息纳入平台。探索在平台中搭载“中介服务信用管理”“中介服务在线投诉”等功能,将中介服务评价信息、信用记录和违规从业处理结果及时向公众公布。

  五是加大扶持力度。继续加大对普通社会中介组织的培育扶持力度,支持其发展。放宽中介机构准入条件,鼓励和支持社会力量兴办中介组织,注意引导中介机构按市场化独立运作。改变当前“一行一会”的垄断局面,促进竞争,争取在行业内和地区内形成一行多会,以使市场在这一过程中起决定作用,让红顶中介回归市场。可以探索通过信用等级评定和动态考核管理等方式,引导中介服务机构健康有序发展。

  总之,只有让政府和市场各就其位,各司其职,才能够让所谓的红顶中介去红顶,回归服务的本质,共同为企业和社会发展创造良好环境。

  (作者:国家行政学院政治学部副主任、教授;国家行政学院政治学部博士后)

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