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四维度政绩考核促“亲”“清”型政商关系的建立
来源:中国党政干部论坛    作者:陈璟    2016-07-01 10:01:00 

  如何妥善处理政商关系是政府始终要面对的现实问题。一方面,由于政府官员和企业家之间的关系过于“亲密”而导致官商勾结、权钱交易等政商关系“不清”的现象时有发生,严重影响着经济和社会的健康发展。另一方面,随着反腐工作的深入开展,一些政府官员对企业敬而远之,力戒“亲密”关系,确保“清官”形象,致使企业到政府办事,“门好进了、脸好看了,事却难办了”。这种“不吃、不拿也不干”的不作为是懒政和怠政的表现,是另一种病态的政商关系。解决这种“为官不为”的问题,最为有效的一种手段就是通过制度建设来激励和督促政府官员积极承担起为企业服务的责任。作为制度建设的重要内容,建立科学的政绩考核体系是激励政府官员承担起应有责任的一种有效措施。而构建科学的政绩考核体系需要从考核指标体系的完善、考核流程的优化以及考核结果的合理运用等多个方面着手。

  政绩考核指标体系是政绩考核制度中最为关键的构成部分。科学合理的指标体系既可以提高政绩考核的合理性,也可以促使政绩考核更好地发挥其激励作用。习近平总书记在参加全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员联组会时,将新形势下的政商关系界定为“亲”“清”二字。关于“清”的问题已经比较明确了,更值得思考的是对于“亲”的界定。在习总书记的表述中,对领导干部而言,所谓“亲”,就是要坦荡真诚地同民营企业接触交往,特别是在民营企业遇到困难和问题的情况下更要积极作为、靠前服务,帮助解决实际困难;对民营企业家而言,所谓“亲”,就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流。“亲”其实是提出了一种构建服务型政府的要求,要求各级政府由管制行政朝着服务行政的方向转变,积极主动地为企业提供服务和帮助,在制度设计以及政策制定等方面更加强调顾客导向和服务导向。因此,在构建关于“亲”的考核指标时,可以将服务型政府的基本要素作为设计指标的几个基本维度。

  所谓服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下,在民主制度框架内,把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态”。(施雪华:“‘服务型政府’的基本涵义、理论基础和建构条件”,《社会科学》2010年第2期)这样的政府在强调经济、绩效等的同时,更加强调公正、民主以及服务质量等要素。结合服务型政府的基本要素和平衡计分卡的四个考核维度,本文将通过以下四个维度来建立考核政商关系“亲与不亲”的指标体系:职能转变维度、工作流程维度、顾客维度、效益维度。

  职能转变维度参考的是平衡计分卡中的学习和成长维度,考察的是政府为了更好地满足顾客的要求而需要作出的改变和成长。一个服务型的政府应该对自己有一个明确的定位,将不应该由自己承担的职能还给市场和社会,减少管制,推动政府行政由管制行政向服务行政转变。因此,就构建政商之间的亲密合作关系而言,职能转变维度考察的就是政府为了更好地为企业服务而应该在职能上所作出的转变。具体而言,该维度可以通过以下两个方面来进行考核。首先,权力清单、责任清单以及负面清单的建立及践行情况。“推行权力清单制度是优化行政服务的内在要求”(罗亚苍:“权力清单制度的理论与实践—张力、本质、局限及其克服”,《中国行政管理》2015年第6期)。通过建立这三种清单,政府可以真正厘清与企业之间的关系,明确自己的权力和责任,规范权力的运行轨迹,从而规范和优化自己的服务。这三种清单通过对权力范围和权力运行流程的严格规定,限制了政府及其官员运用权力的操作空间,减少了政府官员亵渎权力和权力越位的可能性。因此,三个清单的完备程度是衡量政府服务性的重要指标。三种清单制定的越合理、越完备,说明政府朝着服务行政方向转变得越彻底。其次,行政审批的精简情况。解除管制是服务行政最为重要的要求,而减少行政审批的事项则是解除管制的核心措施。一个真正为企业服务的政府,必然会尽可能地减少不必要的行政审批事项,减少对于企业过分的管制和约束,为企业创造自由的发展环境。因此,行政审批事项的多少可以成为衡量政商关系的一个重要考核指标。

  工作流程维度关注的是政府为了构建新型政商关系应该如何对自己的工作流程进行设计和改进的问题。具体而言,一个服务型政府在工作流程上应该符合以下四个方面的要求。首先是公正性。公正性主要对机会均等和程序正义两个方面进行考察。这种公正性强调政府的政策设计和制度安排应该保证每个符合资质的企业都有平等的参与机会,并在政策和制度的实际运行过程中平等地对待所有企业。这种公正性应该是界定“亲与不亲”的一个底线。在对“亲与不亲”的问题进行考核时首先要对这种公正性进行界定,只有在符合这一指标的前提下进行后续的考核才是有意义的。其次是流程优化。服务型政府总是会根据其服务对象的需要对自己的工作流程进行优化,以提高服务的效率和更好地满足其服务对象的需要。落实到政商关系层面上,判断一个政府是否“亲近”企业,一个重要的考核指标就是该政府的相关工作流程是否具有顾客导向和服务导向,考察该政府部门的工作流程是否会基于满足企业需要的目的而不断加以优化。在优化工作流程方面,一站式审批、精简审批环节等措施都是顾客导向的直接体现。这个指标在不同层次的政府考核中具有不同的权重,越到基层政府这个指标所占的比重应该越大。再次是民主性。服务型政府必然是民主政府,这样的政府应该充分尊重和听取民众、企业等服务对象的意见,并让这些服务对象参与到决策和执行的过程中来。这种民主性的行为也有助于避免“亲而不清”的现象出现,毕竟如果可以通过合法的途径来表达自己的意见并影响政府决策的话,企业也就会减少采取一些非正常的手段来试图影响政府的可能性。民主性主要通过以下两个方面来体现:一是企业参与政府决策和执行活动的可能性,参与的渠道越多元化和制度化,参与的可能性越大;二是企业参与的效果,政策和制度设计中越能够体现企业的利益和要求,参与的效果越好。因此,可以通过对民主参与渠道的完备程度以及企业意愿在政策方案中的体现程度的考核来完成对于民主性这一指标的考核。最后是回应性。服务型政府必然是能够及时地对其服务对象作出有效回应的政府。回应性的第一个要素就是回应的及时性,可通过政府完成审批、批准程序的工作时间等来加以考核;第二个要素则是回应的针对性和有效性,主要考察政府的回应是否可以真正解决企业遇到的问题,可通过对顾客满意度的考核来实现。

  顾客维度关注的是作为政府服务对象的顾客对政府服务的评价和感受。对一个机构的服务作出评价,其服务对象是最具有发言权的。因此,对政府为企业提供的服务质量,企业的态度和评价应该成为一个重要的考核维度。在这一考核维度中,最重要的考核指标是企业对政府服务的满意度。通过满意度考评,可以对政府为企业提供的服务作出一个比较直观的评价。前面所提到的民主性、回应性等指标中难以直观考评的部分,也可以通过这一考核维度得到一种比较具体的评价。

  对于效益的考核可以说是政绩考核体系一直关注的一个重要维度。政府并不单单是为企业服务的,还要为整个社会和公众服务。因此,需要对政府服务所带来的经济效益、社会效益、环境效益等多方面的效益加以考核,还需要对服务的成本进行测评。确保政府不会过分偏颇于企业利益或者经济效益,而忽略了社会公众的整体利益。

  在实际的考核过程中,各级政府部门可以根据自己的部门层级和具体情况来确定各个指标的权重并将这些指标纳入自己的政绩考核体系之中,通过考核引导政府及其官员积极地为企业提供服务和支持。

  除了对政绩考核的指标进行完善之外,优化政绩考核的工作流程也是建立科学的政绩考核体系的重要举措。在当下,我国政府对其官员进行考核的主要方式是政府内部考核,而在内部考核中上级考核又占据着最为重要的比重。这样的考核存在着很大的不足,一方面,只进行内部考核而得出的考核结果是片面的,很难全面地反映政府工作和服务的质量与水平;另一方面,内部考核缺乏服务对象的参与,从而造成只对上负责不对下负责问题的出现。(王爱英:“创新政绩考核方法促进经济发展方式转变”,《领导科学》2011年第33期)政商关系是政府和企业两者之间的关系,评价这种关系的好坏自然需要同时听取两方的意见。因此,在对政绩考核流程进行优化时,最重要的措施就是完善政绩考核中的社会考核,将政绩考核的权力赋予作为政府服务对象的企业、民众以及社会组织,让这些评价主体也参与到政绩考核之中,将这些服务对象的评价和体验作为政绩考核结果的重要构成部分。当企业能够对政府及其官员的政绩评价结果产生重要的影响时,政府及其官员自然就会更加主动地关注企业的需求并力求为其提供令其满意的服务和支持。

  政绩考核的真正目的是运用考核结果来进行奖惩和激励。对政绩考核结果的运用具有一种导向作用,引导考核者采取那些能够在考核中获得更为有利结果的行为模式。目前我国政府对于政绩考核结果的运用并不十分合理,往往是侧重于对表现优秀者加以奖励和对出现问题者进行惩罚,对于那些表现平平或者不作为者却不作太多的处理。在这种情况下,对于很多政府官员而言,与其选择承担出问题的风险去追求好的表现,不如选择不作为以避免受到处罚。这是目前部分政府部门及其官员“不吃、不拿、也不干”的重要原因之一。因此,我国政府需要改变政绩结果的运用方式,对为官不作为者进行必要的处罚,以消除部分政府部门及其官员懒政怠政的侥幸心理。

  政绩考核体系的创新,一方面是强调通过制度设计来督促政府官员能够承担起为企业服务的责任和任务,另一方面也是尝试通过制度设计来引导政府官员转变自己的思想观念,让其把自己当作一个服务者,主动地去与企业合作以及为其提供服务。只有当政府官员能够主动地为企业服务时,政商之间的“亲密合作”关系才能真正建立起来。

  (作者:中国政法大学政治与公共管理学院博士;中国政法大学政治与公共管理学院行政管理研究所所长、教授)

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