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地方治理创新的五大发展趋势
来源:学习时报    作者:吴兴智    2017-09-04 10:15:00 
近年来,我国高度重视地方治理工作,出台了一系列支持和鼓励县域、城镇等发展的利好政策,不断推动省直管县改革、强镇扩权、政府间合作、协作治理及多中心治理等大量创新实践,这些都成为推动地方经济社会发展和实现地方善治的重要动力,也使得地方治理在国家整体治理中的重要地位不断强化和凸显。但仔细梳理近年来的地方治理创新模式,我们也要清醒地认识到,伴随着经济全球化和信息技术革命的迅猛发展,我国经济社会转型进入深水区,地方治理必将迎来更加深刻的变革。在这个过程中,能否顺应社会和历史发展潮流、准确把握地方治理创新的未来发展趋势,将是决定未来我国地方治理成败的关键所在。
  探寻我国地方治理创新的发展趋势,首先必须厘清两个密切相关的问题,即地方治理创新的目标是什么?当前地方治理创新面临的问题又有哪些?从国家与社会的关系视角来看,无疑是要实现“地方治理体系和治理能力现代化”与“确保社会既充满活力又和谐有序”的双重目标。以此对照,一方面,有些地方的治理创新实践还存在着碎片化、缺乏可持续性、形式重于内容等问题,制约着地方治理体系和治理能力现代化的发展;另一方面,政府与公众创新热情的局部反差也表明,在地方治理中,活力与秩序的目标还存在难两全的困境。由此,我国接下来的地方治理创新实践,必须既能有效回应当前实践中面临的问题和挑战,又能顺应地方治理与社会发展的潮流。
  从单兵到协作,走向整体性治理
在地方治理过程中,不同区域、不同层级政府之间的关联性愈来愈复杂和多元化。同时,社会信息化、市场无界化、区域一体化的迅速发展,使得很多地方政府内部的社会公共问题和公共事务变得越来越外部化,要解决这些问题无疑需跨越地方政府传统的权力边界。一些地方治理创新实践无论是在实效上还是可持续性上都存在明显的瓶颈,其中一个重要原因就是缺乏相应的顶层设计与整体推动,不同地域、不同政府及不同部门间的协作不够,呈现出明显的碎片化特征。例如,基于分享经济理念的共享单车在全国各个城市迅猛发展,尽管在优化资源配置、减少交易成本等方面具有创新价值,但因缺乏与地方规划、城市管理、运管交通等部门的整体协同,其负面效应已逐步显现出来。
  地方治理进一步的创新,首要在于强化创新实践的整体性,着眼于横向和纵向的协调与联动,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,避免不同政策相互削弱的情况,更好地利用社会资源,以协调、整合、责任为原则,促进特定区域内不同利益相关者的共同行动,这也是地方治理体系现代化的重要标志。
  从参与到协商,走向复合式治理
  在近年来的地方治理创新实践中,着眼于促进公民参与的案例无疑是最多的,推动地方治理不断向培育社会多元参与和基层自治的方向发展。但自身亦处于转型中的地方政府,为了确保社会有序而不得不在转型过程中发挥主导作用,由此所带来的问题是,地方政府往往难以在回应公民日益迫切的参与愿望与维护社会秩序防止“参与爆炸”之间找到平衡点。这种多元参与的治理创新虽一定程度激发了社会多元主体的活力,但对于不同主体之间如何互动和地方公共事务如何在多元主体间的合作共治中得以有效解决的问题,却无法给出更好的答案。地方治理创新需在多元主体参与的基础上进一步深化协商治理,在各个要素间形成一种结构稳定与动态均衡的状态,厘清和规范不同社会主体在不同公共事务、不同公共决策阶段的不同互动机制,有效解决多元主体间有效分享公共治理职能与权责的问题。这是一种基于分层参与、网状决策、规范协商等一系列体制机制设计的复合治理模式,能够有效应对社会多元化发展所带来的各种挑战。
  从网络到智慧,走向技术性治理
  现代信息技术的发展为地方治理带来了挑战,也为优化地方治理结构和绩效开辟了广阔的空间。当前,地方治理中的网络论坛、电子问政等创新形式,就较好地利用了现代网络和电子信息技术来拓展政府与社会的交流渠道,为公民参与地方治理提供了新的载体。但这只是现代信息技术与地方治理的初步结合,随着数字时代的来临以及地方治理的复杂化与精细化趋势愈发明显,海量的数据、高度复杂化的社会结构都远远超出了传统人工治理的能力范畴,技术手段的运用将成为决定地方治理水平的一个重要因素,基于信息共享、物联网、移动互联、人工智能、大数据和云计算等新型技术的地方治理将更加智慧化和精准化。在这个过程中,既需要打破不同部门、不同政府间的“信息孤岛”,利用现代信息技术广域性、快捷性等优势,实现信息高效整合和互联互通,也需要确保数据的一致性和海量数据的深度挖掘与利用,激发数据的活力,从而真正推进地方政府管理和社会治理有效性、公共服务高效化。
  从制度到功能,走向理性化治理
  当前,我国地方治理正逐步进入由重点领域变革向全面深化改革拓展的阶段,在这个过程中,既需要健全各方面制度、完善各方面体制机制,又需要强化制度的实践有效性,为推动地方发展提供持续动力。制度创新,是近年来地方治理创新的重要内容,为优化地方治理提供了良好的制度支撑。但法规制度的生命力在于执行,制度的建立只是万里长征第一步,如何使制度在治理实践中发挥规则理性的应有功能才是最终目的,这也是地方政府维护社会基本秩序能力的根本体现,以及地方政府治理能力现代化的必然要求。
  制度创新作用的发挥程度,关键在于“于法周延、于事有效”,确保制度规则得到多元社会主体的共同遵守。理性化治理,意味着未来的地方治理须以公共理性为基础,从制度之治走向规则之治,更加注重制度建设内含的价值基础、基本准则及实践条件等。因此,包括诸如强镇扩权、省直管县、流动人口管理等的治理变革,都需要实现从结构变革到功能变迁,着眼于地方治理环境的改善和治理目标的需要,不断推进政务流程和政社关系的再造,逐步形成新的基于规则理性的地方治理格局。
  从宏观到微观,走向生活化治理
  改革开放之所以取得成功,其中一个重要因素就在于它深深植根于民众的生活之中,改变着社会成员日常生活的基本逻辑。地方治理绩效的改善,首要目的也在于通过把所有的决策对象纳入决策考量中,使地方治理体系对社会利益矛盾与冲突更加敏感、更加以规则为导向、更加尊重公民的权利救济和利益实现。走向生活化的地方治理实践,意味着我国地方治理既需要关注宏观政治制度框架的优化,更需要关注微观政治运作的机制,有效解决与居民生活密切相关的各种问题,以使诸如多中心治理、民主治理等现代治理创新模式作为一种公共生活方式的价值得以凸显。更进一步说,通过生活政治的微观民主的经验实践与体验,一种基于民主和法治的现代国家认同才会具备本土的经验根基。因此,在地方治理创新实践中,必须更加注重创新的实践功能和可持续性,将民众日常化的、生活化的经验感受作为地方治理尤其是基层治理创新是否具有价值的重要评判标准。当地方治理创新能够成为民众处理与他们切身利益相关的各种私人或公共事务的基本原则和方式的时候,这种治理模式就真正具有了持续发展的生命力,并为整个地方治理体系和治理能力现代化奠定坚实的社会基础。
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