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城市空间能被无偿“共享”吗
来源:学习时报    作者:林珊珊     2017-09-04 10:12:00 
无桩停放、随骑随还,共享单车解决了出行“最后一公里”难题,给老百姓带来了实实在在的便利,但无序停放、违规占用等现象成为了城市规划、交通监管的新“痛点”,城市里越来越庞大的单车阵仗与有限公共空间之间的矛盾也愈加凸显。
  法律定位:带有公共服务性质的互联网租赁自行车
  2017年8月3日,交通运输部、中央宣传部等十部委联合发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》,明确了共享单车的准确名称:互联网租赁自行车。这说明共享单车与政府提供的城市公共单车有着本质区别。为了节能减排、落实绿色出行、改善交通拥堵,早在10年前,我国就在部分城市开展了公共单车租赁服务的试点工作。2007年,政府引入了智能化运营管理的公共自行车系统,并先后在北京、杭州、武汉、太原等大城市开展试点,对这些城市推进低碳生活、解决出行难题发挥了积极作用。公共自行车是政府主导,由财政负担,在建设之时就建造好了停车桩,不会存在无序停车问题。但正因为停车桩的存在,让公共单车的便利性、可达性受到一定影响。共享单车则是市场化运作,不需停车桩、随停随放,这也成了共享单车最大的吸引力所在,对公共单车带来了巨大冲击。
  共享单车不能简单等同于占道经营。有观点认为共享单车作为一种商业服务,未经政府市容环境卫生行政主管部门审批就设点布车,零成本占用人行道停放车辆经营,与占道经营的小摊小贩无本质差异。此种观点忽视了共享单车所具备的公共服务性质。判断共享单车姓“公”还是姓“私”,不是要看它的运营主体是不是政府部门,而是看它提供的服务是否有公共性。公共服务不仅可以政府安排、政府生产,也可以政府安排、企业提供,市场同样可以参与社会性、公益性的事情。国务院《节能减排“十二五”规划》《关于加强城市步行和自行车交通系统建设的指导意见》等都明确要求抓好城市步行、自行车交通系统建设,发展智能交通,建立公众出行信息服务系统,加大交通疏堵力度。各省、市也据此制定了多项文件规划。从交通运输部及各地政府针对共享单车陆续出台的规范来看,从共享单车企业至今未被要求支付停放成本的现实情况来看,我国对共享单车在缓解交通压力、促进节能减排等方面的公共功能是予以认可的。对于共享单车所持的是鼓励加引导的态度,并在规范层面已经开始发力,与对待占道经营的违法商贩有本质区别。
  零成本占用城市空间:不违法但有限制
  共享单车属于依靠分时租赁形式营运的非机动车,属于我国《道路交通安全法》的管理范畴。在停放问题上,《道路交通安全法》第59条规定:“非机动车应当在规定地点停放。未设停放地点的,非机动车停放不得妨碍其他车辆和行人通行。”《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》第2条第6款规定,各地政府对不适宜停放共享单车的区域和路段,可制定负面清单实行禁停管理。
  可见,我国现有法律针对共享单车的停放采取的是排除式规定,在没有明文禁止的情况下,只要不是属于各地负面清单里的地点,都可以停放,这就将停放选择权最大限度交到用户手中。根据共享单车的公共服务性质,它保障的是人民群众的出行权,应当适用“法无禁止即自由”,这是公共管理的基本边界,也为共享单车这一新生事物的良性发展留足了空间。因此,在现有的法律规则下,在不妨碍其他车辆和行人通行的区域停放共享单车是不违法的。由于各城市自行车交通基础设施存在差异,交通运输部坚持属地管理原则,将制定负面清单实行禁停管理的立法变通权赋予了地方,在各地方人大、政府依法出台相关地方性法规、规章的情况下,应当优先适用下位法。目前,我国已有许多城市结合具体情况,通过制定管理办法划定了单车的停放区域,北京、广州、济南等地的一些区域,还尝试由政府和企业协商划定共享单车停车区。
  鼓励不等于放任,企业不能做“甩手掌柜”
  共享单车企业毕竟是赢利性商业机构,想要无偿享受政府的资源支持,并且实现“企业盈利、群众便利、管理成本社会分担”的目标显然不现实。在现实中,有的共享单车占用机动车道、盲道、人行道,有的企业一味加大投放速度却缺乏维护能力,大量故障车辆成为闲置车辆,侵占公共空间并影响城市形象。如不加以规范,将有更多主体加入争夺公共空间的无偿使用权这场“战争”,最终会导致城市公共空间上演公地悲剧。
  根据交通运输部的要求,各城市要根据城市特点、公众出行需求和互联网租赁自行车发展定位,研究建立与城市空间承载能力、停放设施资源、公众出行需求等相适应的车辆投放机制,引导互联网租赁自行车运营企业合理有序投放车辆,保障行业健康有序发展和安全稳定运行,对政府责任提出了明确要求。但是,对于违法侵占城市空间、乱停乱放现象,如仅仅依靠政府整治,治标不治本。在加大城市规划的同时,共享单车的有效管理,亟须企业、行业和用户共参共治,尤其是对于共享单车企业而言,有些责任是必须承担的,有些成本是必须支出的,在投放时不能盲目追求数量而轻视管理,要在与政府职能部门充分沟通的前提下,围绕解决城市交通症结对症下药,结合物联网和大数据平台实时调整供给分布,承担起应有的社会责任。
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