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公共政策需提防“好经被念歪”
来源:学习时报    作者:朱正威 石佳     2017-11-06 10:48:00 
在我国,公共政策是牵系改革、发展和稳定的重要问题。但在实践中,有些公共政策却并未实现其预定的目标,出现了一定程度上的偏离。因此,如何解析公共政策过程中存在的这种“好经被念歪”的现象,识别公共政策风险来源的核心问题并切实加强公共政策过程中的风险治理工作,就成为各方高度关注的重要话题。
公共政策的运行困境
  当代中国的发展与改革是在体制转轨和社会转型的“共时态并行”中进行的,社会发展不平衡、贫富分化日益严重和社会矛盾与问题叠加等多重因素交织。与此同时,现实生活中众多社会成员具有不同的偏好,而公共政策又有多种备选方案,“阿罗不可能定理”从经济学的角度证明,一种既能保证效率,又能同时兼顾全体社会成员偏好的公共政策方案是根本不存在的。针对这种政策方案的选择困境,经济学家阿玛蒂亚·森提出,如果社会成员在政策备选方案中,都同意其中的一个政策方案并不是最优方案,退而求其次找寻一个平衡点,在种种不理想中选择和接受次好的政策方案,往往能顺利解决上述难题。
  尽管从学理上可以通过次优选择解决“好经被念歪”的困境,但现实中公共政策还面临着一定的运行难度。其一,既然公众政策无法在整体上完全按照最优方案进行,那么个别政策就可能会在一定程度上损害相对弱势一方的利益,从而可能引发一定的政策风险。同时,社会冲突不仅与不同群体所追求的具体利益有关,同时也与他们在争端中对风险的解读有关。冲突之所以有时会变得激烈,不仅在于当事方实际利益的价值,也在于其得与失在心理上的意义。其二,配套政策不足也会导致有些原有政策利好性降低。配套政策是原有政策的增补,并对其起到支持与保障的作用。缺乏相关配套政策或者配套不到位,往往会影响原有政策的执行效果。
  公共政策风险来源的核心问题
  公共政策风险来源的核心问题具有其内在特殊性。
  公共政策的复杂性。公共政策本身具有目标多重性以及与社会经济环境高度关联等特征。政策的制定或执行有时会引发其他领域的某些风险从隐性逐渐演化为现实的冲突,在解决某一群体诉求的同时也可能会给其他相关的个别群体带来问题。此外,某些政策效应显现或需较长的时间,潜在冲突也可能随政策运行到一定程度才会引发,即政策风险释放存有一定的时滞效应。
  公共政策目标群体的多元化。公共政策涉及目标群体错综复杂,其中既包含直接联系的、显性相关者,也涵盖间接联系的、隐性的利益群体,两者的界限往往十分模糊,实践中很难精准辨识。由于政府、专家和民众在风险承担以及信息掌握方面不对称,较难确切掌握复杂利益群体之间的风险感知差异以及利益感知分歧,因此,全社会对公共政策风险的判断难以形成最大公约数,较难得到一个大家都满意的政策结果。
  公共政策制定、执行及评估的程序与技术仍有欠缺。虽然公众参与已成为法定程序,但在实践中,公众参与仍有很大的提升空间,一定程度上仍存在着公共政策参与式评估不足的问题。此外,具体公共政策分析和评估的科学化程度亦有待提高,有时会很难因地制宜地运用科学的技术分析方法、知识和技能剖析社会发展中的“真问题”。
完善公共政策风险治理的路径
  完善我国公共政策风险治理,把握好公共政策的出发点和落脚点,可从以下四方面着手。
  聚焦公共政策真问题。公共政策目标不在于“高”而在于“实”,清晰界定公共政策问题,脚踏实地、因地制宜地进行调查研究是提升政策科学化水平的重要前提。在厘清经济社会真实发展情况与矛盾焦点的基础上,应结合地方特色划定政策问题边界,实现政策问题和风险治理工具的联动机制,将政策风险化解纳入到有意识、有计划的政策问题分析活动中。解决突出问题,重点考虑不同群体对于特定政策问题的隐性风险感知;注重分类指导,切忌以简单推断因果关系、“整齐划一”的方式解决所有政策问题。
  继续重视以人为本的公共政策风险治理工作。成功并被社会广泛接受的公共政策不可能一蹴而就,凡是涉及公共利益的重大事项,不仅要站在政府部门、行业专家等的角度进行技术风险评估,更要立足社会的视角,重点考虑不同群体对于特定决策风险的隐性感知。政府部门可以通过扩大参与协商空间,逐步将多种社会主体纳入政策风险治理体系中。逐步形成协商对话、多向沟通、信息透明的风险防范与矛盾化解新格局。
  重视公共政策配套措施的健全和完善。在政策设计之初,应充分认识公共政策的关联特征,权衡利弊、统筹兼顾,通过多方协商与论证,建立“一揽子”配套政策保障政策平稳运行。
  建立动态的公共政策风险评估和政策调整机制。建立一种动态的全周期的公共政策风险分析与评估机制,取代单纯的前置风险评估,可以在很大程度上缓解政策风险释放的时滞效应。此外,在我国现阶段的公共政策过程中,对执行阶段重要性的认识还应进一步加强,因为这一阶段往往是造成“好经被念歪”的重要阶段。这进一步要求政策风险评估工作不可一蹴而就,应坚持以“政策学习”为导向,在政策运行过程中引入多阶段的参与式评估以及第三方评估,实时反馈调整。在风险预警的同时减少政策“执行偏差”,进而从源头上避免公共政策类群体性事件的发生。
  通过以上几个方面的努力,可切实完善公共政策风险治理,保障政策出发点和落脚点的统一,防止“好经被念歪”,从而使公共政策能够“行稳致远”。
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