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“住有所居”亟待法治保障
来源:学习时报    作者:黄辉明     2017-12-04 10:41:00 
习近平总书记在党的十九大报告中提出,坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。这一关于住房问题的新论述明确了我国住房权保障的目标,并提出从制度建设上保障人民住有所居。
  住房权是生活诉求与民生福祉的法益表达。当今世界,“国民享有住房权,国家保障住房权”已成广泛的人权共识和法律理念。现代住房权概念是在二战后有关国际人权公约中“生存权”概念的基础上提出来的,属于第二代人权概念。1948年《世界人权宣言》和1966年《经济、社会、文化权利国际公约》提出了包括一定衣、食、住、医条件在内的“适足生存权”概念,并规定各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利。在公约里,住房权是附在生存权之内的,与吃饭、穿衣、看病一样,住房是生存权之必要组成部分,它包含了人们获得住所,并能够安全和便利居住的权利。
  住房权诉求具体包括两个层面:一是要求国家适度管控商品房的市场价格,确保一般的工薪阶层能够通过市场交易途径满足住房需求;二是要求国家通过提供具有福利性质的保障性住房,确保无收入或低收入家庭实现基本的住房需求。住房供给主体多元化就是要求在房地产企业和私人主体之外,政府主体承担更多的供给义务。改变主要依靠市场解决住房问题的思路,走向市场和政府共同提供住房的双重轨道上来,建立租购并举的住房制度。市场主要解决商品房供给问题,以市场供求和价格机制自发调节为主,政府货币财税政策间接调节为辅。政府主要解决保障房供应问题,为低收入群体提供租赁房源和其他形式的居住房源。商品房与保障房相互调剂,共同解决人民群众的居住问题,实现住有所居。
  党的十九大报告明确了住房保障目标,要实现这一目标,亟待统一的住房制度建设,尤其是要重视发挥立法对住房权的保障。目前,具有中国特色的保障性住房制度体系已具雏形,在保障民生、扶助社会弱者方面发挥了重要功能,但还存在着一些不足和缺陷,有待进一步总结、梳理和克服。
  一是主要还停留在政策层面,当前,我国针对住房权保障下发的众多意见、通知和办法更多地体现了特定时期国家对于住房保障的方针和政策,实践应对性强,但立法刚性不足,不利于住房保障制度建设的目标和价值取向的贯彻。二是我国现有法律主要以财产权和人身自由权作为住房权的救济切入对象,调动民事、刑事、行政法律进行保障,但所有救济权利的设计都产生于默认公民居有其屋的既有前提之下,无形中排除了给予那些处于贫困边缘、没有住房的居民的救济权,这无疑难以满足公民住房权保护的要求。三是立法层次较低,效力权威欠缺。数量众多的通知和意见,虽然在不同历史时期发挥了重要的作用,但是存在位阶不高、易生冲突等问题。
  住房权作为基本人权应当进一步得到宪法的确认和保障。党的十九大报告提出加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。我国宪法确认了公民广泛的权利和自由,包括政治权利和经济社会文化权利,但未明确提及住房权。虽然宪法第39条规定了“公民的住宅不受侵犯”,但这属于消极人权范畴,而不是住房保障意义上的积极人权范畴。近年来,宪法的修改不断加强对人权的保护。特别是2004年宪法修正案规定国家尊重和保障人权,首次以根本法的形式承认保障人权是国家的基本义务,这是我国人权事业的巨大进步。住房权作为基本人权,也应与时俱进,得到宪法的进一步确认和保障。我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”可见,我国养老、医疗以及伤残失业人员都已有宪法保障,将“住有所居”纳入其中,有利于进一步完善我国社会保障法律体系建设。
  重视住房保障专门法律的立法进程。虽然我国制定出台了一些与住房保障事业相关的基本法律,如《房地产管理法》《土地管理法》《建筑法》《物权法》,以及一些重要条例,如《建设工程质量管理条例》《拆迁补偿条例》等,但这些立法均不是关于住房保障的专门性法律法规。而对于该领域的专门立法问题,很多人都提出过建议,立法部门也曾着手启动,但是由于涉及面广、难度大而进度迟缓。基础法的缺位,显然对保护住房权不利。我们应该在宪法的指引下,建立起可操作性更强的以公民住房权为核心概念的基本法律,统领住房制度建设,涵盖有关住房权的消极方面—自由权和积极方面—社会权的权利诉求,确保居住自由之保障、住宅物权之保障、住房福利之保障。应明确住房的居住属性、供给渠道、购买或申请资格,以及住房应满足的便利居住条件,如交通、落户、就医、上学等的合理安排,逐步达到租购同权的要求。
  重视配套制度,维护法律体系的严谨。从立法学的角度看,法律规则设计是否科学与可行,是检阅立法水平和质量的重要标志。在现有的保障住房权的法律制度中,存在着重视出台新法,对已有立法的及时修改、准确解释和适时废除工作较为忽视的现象。尽管近些年来,我国在立法的修改、解释方面加大了力度,也取得明显的成效,但整体而言,立法的解释工作尚需强化,特别是应加强立法的清理废除工作。在住房保障领域,各种层次参差、称谓不一的规范性文件数量庞大、更新迅速,难于把握。在目前尚没有基本法统帅的状态下,重视宏观性的、整体性的谋划和设计,加强该领域的规范性文件的清理废除工作、维护体系的严谨,并为探索制定专门性法律提供经验积累和制度支撑作用,显得极为重要。
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