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强化环保督察制度的法治保障
来源:学习时报    作者:陈海嵩     2017-12-18 10:48:00 
近年来,我国的生态文明建设深入推进,绿色发展的理念日益成为社会共识,环保执法取得了重大进展,但在实践中,依然存在一些难啃的硬骨头。中央环保督察针对这些问题,以制度的刚性动真碰硬、确保落实,有力推动了各地对环境保护工作的重视,督促地方党委政府切实履行环境保护主体责任,有效解决了一批重大环境问题。为进一步发挥环保督察的制度功效,亟待推进环保督察制度的法治化建设,以法治思维和法治方式实现环保督察制度的持续、深入发展。
完善环保督察的法律依据
  我国《环境保护法》第67条为国务院对各省级政府、环保部对各省环保部门所开展的环保督察提供了法律依据。目前所开展的中央环保督察的直接依据,是由中办、国办印发的《环境保护督察方案(试行)》。但该方案属于党内规范性文件和行政规范性文件,与具有普遍适用效力的国家立法和党内法规在制定程序、表现形式、可预测性和内容严谨性、权威性上都有一定差距。为克服这一问题,需要制定较高层级的环保督察专门立法,适应环保督察制度法治化的需要。具体而言,根据“国家立法高于党内法规,党内法规严于国家立法”的基本原则,可分别制定相应的党内立法和国家立法,破除目前《环境保护督察方案(试行)》在效力等级、适用对象、制度完备性上的不足,为环保督察活动提供系统的法律法规体系与可操作的规则体系。具体而言,一是完善环保督察的行政法规。在如期完成全国范围内的第一轮(2016—2017年)中央环保督察巡视之后,应当在总结实践经验的基础上,起草制定《国家环境保护督察条例》,明确立法目的、基本原则、机构设置、督察人员、督察职能、督察程序、督察措施、法律责任等具体内容。同时,及时制定相配套的实施办法和规范性文件,形成完善的环保督察法律法规制度体系。二是完善环保督察的党内立法,明确指导思想、督察组织、督察内容、督察实施、工作措施等内容,制定更为严格的问责规定。
  提升环保督察专门机构的法律地位
  从组织法的角度看,目前实践中的环保督察专门行政机构主要有两类,一是环保部设立的六大区域环保督察中心,从环保督察实践看,“派出机构”的法律定位限制了区域环保督察中心职能的发挥,不利于其有效适应当前环保督察制度的发展。二是在中央环保督察过程中国务院及一些省市级政府所成立的“环境保护督察工作领导小组”。从性质上分析,目前国务院和一些地方政府所成立的各级“环境保护督察工作领导小组”,属于我国行政机构体系内的“议事协调机构”。此类机构在设置依据、组织权威、职权范围、运行机制等方面存在局限性,其在环保督察工作的决策、协调和开展上缺乏足够权威,组织协调功能的发挥可能受到限制。
  因此,在环保督察专门立法中需要重视三个方面的内容:一是将区域环保督察中心明确定位为承担一定行政职能的“行政类事业单位”。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中的相关规定及程序,对其行政机构的性质和人员的编制管理进行明确,保障其独立行使督察职权。二是提升“国务院环境保护督察工作领导小组”的合法性与权威性。如为该行政机构提供较高层级的合法性依据;赋予其更高层次的组织权威性和资源动员能力;优化“国务院环境保护督察工作领导小组”的组织机构设置,在成员单位上体现多部门、多领域的综合性。
规范环保督察问责程序
  环保督察制度在责任追究环节上已经初步形成一定的制度体系,但从法治体系建设的高度与强化权力约束的角度加以审视,仍然存在一些问题:一是问责过程中党内法规与国家法律的衔接协调问题。从适用对象角度分析,目前督察问责中的党内法规与国家法律存在一定范围的重叠,亟须进一步明确督察问责过程中党内法规与国家法律的衔接协调,避免造成问责依据混乱和问责标准不一的问题。二是问责程序的缺失与结果的公开度不够。目前环保督察的相关依据只是对问责主体和问责方式进行了明确,问责事实的确立、问责的具体标准、问责的具体流程、问责结果的复核与救济等内容尚未形成完整的问责程序规则。特别是在追责事由的判断上,“失误”“失职”“不力”“失当”等针对追责事由的表述容易引起适用上的混乱,还需要更客观的判断标准。
  环保督察制度以环保党政同责落实情况为督察重点,既查污染企业,更督党委和政府,就是为了让各级党委和政府扛起生态文明建设的主体责任,而这一责任需要通过法律进一步明确。对环保督察问责程序进行规范与完善,从问责的启动、调查、核实、决定程序及问责信息的公开等环节入手,能以更有力的督察促进新发展理念真正落地生根,让绿色发展成为主动选择,用良好生态环境造福人民群众。
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