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完善专家咨询制度建设
来源:学习时报    作者:齐欣原    2018-03-05 10:59:00 
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 核心阅读 
决策专家咨询制度既可以促进决策科学化,也能够发挥权力监督作用。决策专家咨询制度应具备三个基本制度特征,即程序性、公开性和回应性。

  决策专家咨询制度既可以促进决策科学化,也能够发挥权力监督作用。但由于政府决策领域非常广泛,很难依靠单独的一部法律实现建设决策专家咨询制度的总体目标,而无论哪一决策领域要建立相关的决策专家咨询制度,都应具备三个基本制度特征,即程序性、公开性和回应性。就此看来,我国政府决策专家咨询制度还存在以下几个问题。
  第一,我国尚未出台《行政程序法》,虽然有地方政府规章《行政程序规定》规定了专家咨询论证程序,目前却很少有与之衔接的规范性文件,专家咨询论证的法定程序保障不足。另外,规制政府决策程序的法律文件最高层级为行政法规,如国务院于2013年3月发布了行政法规性文件《国务院工作规则》,在第五章第二十一条明确规定专家论证为必经决策程序,其他只是关于行政程序规定的地方政府规章中要求决策需经过专家咨询程序;而专家咨询程序的具体内容大多由“专家咨询管理办法”等规范性文件作出规定,规范性文件并非法律,缺乏足够的法律效力。
  在实践层面,专家咨询程序缺乏刚性的约束力,包括国家发展规划在内的很多重大决策,其形成之初大多经过比较严谨规范的程序,但由于实际情况复杂多变、难以预料,以及不同执行主体主观意志的影响,后期往往会作出重大修正,而修正既定决策的过程缺乏进一步的程序规范。
  第二,关于政府回应专家意见的问题缺少刚性的要求,政府回应什么与怎样回应都无一定之规。在实践领域,政府对专家意见的回应往往显得比较简略,尤其是对不予采纳的意见建议,回应过于笼统,缺乏应有的针对性。
  第三,有关决策专家咨询论证的规范性文件通常是由行政机关主导制定的,行政机关往往会比较多地考虑政府行政决策与执行的效率,如此在个别情况下容易忽视对社会公众知情权的保障。从实现社会公众享有的民主权利来说,社会公众需要了解决策咨询过程及相关的详细信息,这样有利于实现对政府决策权的监督以及提高公众的决策参与度。在实践领域,对社会公众关心的、需要专业知识才能理解的重大问题,政府公开性不足会导致多方质疑。对政府工作来说,这非但没有减少干扰,反而因此需分散出更多的精力进行“补课”。
  从法制建设的角度来说,首先应当先健全制度,完善决策程序规定与专家咨询管理办法之间的配套体系;进而,完善专家咨询管理办法的具体内容,体现回应性与公开性原则,并从规范性文件上升到法律层次,提高法律效力,以便于司法监督。
  其次,加强行政组织立法建设,明确专家组织决策咨询法定性。为保障决策科学化,制约行政机关的自由裁量权,决策需有组织法上的根据。但目前国内还没有统一的国家行政组织法,只有《中华人民共和国国务院组织法》(1982年公布施行)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2004年第四次修正),行政组织立法中没有关于法定专家咨询组织或机构的立法内容。在单行法律中,也缺乏赋予专家组织、机构以法定咨询权限的内容。
  鉴于我国为政府决策服务的专家组织缺乏决策咨询法定性的情况,可以从两个方面借鉴发达国家经验。一方面可以在行政组织立法领域增加类似日本《国家行政组织法》第八条有关审议会的内容规定,赋予专家组织(如中央部委、地方政府建立的决策咨询委员会)以决策咨询的法定职责;另一方面,在专门的决策领域,如政府经济宏观调控,可以为组建经济专家委员会专门立法,赋予其经济决策咨询权,其他的如城市规划、生态环保等单独立法领域都可以明确专家组织的法定咨询权,并纳入决策程序。
  最后,专家咨询制度的公开性要求与国家高层决策咨询的保密性要求之间存在矛盾,需要在立法方面考虑对高层决策咨询豁免公开性的要求。
  关于政府决策信息公开性与保密性的矛盾,美国已经遇到此类问题。美国《联邦咨询委员会法》规定:为联邦政府机关和官员服务的咨询委员会应当公开,以利于公众进行监督,总统的咨询委员会也不例外。然而,如果公开总统咨询委员会的工作信息会侵犯总统的行政特权,所以在美国的司法实践中,法院“利用对该法和其中包含的定义进行限制性解释,排除对某些行政性咨询委员会适用该法的要求来避免分权的问题”。
  随着我国政府信息公开制度的逐步建立和完善,将来也会遇到高层政务公开与保密工作的矛盾。有鉴于美国政府决策咨询立法方面的教训,我国在推进决策专家咨询法制化的进程中,应当提前考虑如何妥善解决政府决策信息公开与保密的矛盾,如对特殊领域和特殊问题的咨询信息内容公开作出限定,以避免类似情况出现。

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