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重视第三方在地方立法中的作用
来源:学习时报    作者:严丽萍     2018-04-09 10:27:00 
党的十八届四中全会和《立法法》将委托第三方参与地方立法由地方探索正式上升为制度建设。一方面,地方人大委托第三方参与立法可在一定程度上缓解立法主体供给能力不足与立法需求急剧增长之间的紧张关系,但随着正式制度的确立,地方立法也必须适应新时代的发展和国家治理的需求。另一方面,委托第三方参与立法的制度承载着“民主立法”“科学立法”等良好功能,但如果缺乏有效程序和监督机制,该项制度也可能成为个别部门推卸责任、转嫁负担的借口,甚至可能滋生立法腐败。因此,地方人大应当审慎研判可委托和应当委托的事项,科学界定第三方的资格条件,正确适用委托方式。
  明确地方人大委托第三方参与立法的事项范围。一般认为,对一些专业性强、难度较大或者部门利害关系明显的法规和规章可以委托第三方参与立法,而关系地方的根本性法规则不能委托给第三方。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估”。《立法法》第53条规定,“专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。但如何界定“专业性较强的法律草案”,目前还没有明确具体的解释。对于哪些法规需要委托、能够委托,有待在实践中逐渐建立一个具体明确的界定标准。如规定委托第三方起草法规必须在立法计划内并且已经过充分的调研和论证且涉及当地社会公众的重大利益,或者是不同部门针对同一事项已经确立的法律规范之间存在严重冲突等情况。要深入研究并明确界定“专业性较强的法律草案”的外延,从而明确规定地方人大可以委托第三方参与立法的委托事项,才能充分发挥委托第三方参与立法的专业性、中立性和客观性优势。
  明确接受委托参与立法的第三方的资质条件。目前,我国并没有对参与地方立法的第三方的资质做出明确统一的界定,在实践中主要包括两类。一是高等院校、法律研究所或与该立法相关的专业研究所、律师事务所、法学研究会等第三方。这些主体通常具有某一特定方面的专业背景知识和技能,保持中立的地位,有的在社会上享有比较高的声誉和公信力,比较能够得到民众的普遍认可和接受。但是,我们应该清楚地认识到,这些主体在具体参与地方立法的过程中,也有其短板和不足,主要是经验不足、视野局限,对相关行业现状和地方决策理解不够,思考不够接地气等。二是行业专业协会及其他社会组织。近年来,随着我国市场经济不断深入,出现了一批独立自主、能力突出、公信力高的协会和社团,这些第三方也开始参与地方相关政策和法规研究制定等活动。这些主体往往具有特殊行业背景、知识和技能,并且大多具有公益性的目的,它们作为第三方,在参与地方立法方面已经越来越深入。根据目前的实践来看,地方人大对于第三方的资格条件应该进一步明确和统一,并以地方立法所需的专业知识和技能以及第三方主体的社会信用为考核的主要指标。
  明确地方人大委托第三方参与立法的方式和程序。对第三方参与立法的实践必须从制度化和法律化的角度予以规范。结合近年来地方人大的有益探索和《立法法》的相关规定,地方人大委托第三方参与立法的程序一般包括以下阶段:地方人大确定委托事项,并成立专门的项目组织和领导班子;地方人大确定第三方的资格条件和委托期限等要求;地方人大确定委托的方式并向社会发布公告,或者邀请第三方参与立法;地方人大组织审查投标申请和遴选申请并确定最终能够参与立法的具体第三方;地方人大与第三方签订书面的委托协议,约定委托立法的具体事项及双方的权利义务等;地方人大根据委托协议向第三方支付立法经费和提交必要的立法资料;第三方根据委托协议开展具体的立法工作,并按时向地方人大提交立法评估报告、研究报告或者法规草案文本等委托立法成果;地方人大组织对第三方提交的立法成果进行评审验收;第三方根据评审小组的意见和建议对委托立法成果进行补充、修改和完善;地方人大接收并运用委托立法成果,终结委托立法协议。具体明确的委托程序规定可以有效预防和拦截地方立法过程中可能存在的盲目创新和冒进委托等行为,使地方人大委托第三方参与立法的行为始终可预见和可控制,确保第三方参与立法制度能够科学公正、可持续发展。
  明确人大在立法活动中始终居于主导地位。党的十九大报告提出,要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法权是人大的重要职权之一,地方人大在地方立法过程中居于主导地位,这是我国立法体制的基本要求与应有之义。必须明确,即使委托第三方参与立法,地方人大仍然掌握立法的主导权,第三方不能也不应当成为立法主体。在委托第三方参与地方立法过程中,地方人大及其常委会应当居于主体地位,要对所立法律法规的指导思想、框架加以指导,要利用立法前期评估制度充分掌握立法中可能遇到的问题,全面和全程掌握委托立法的主动权和立法进程,保证受托第三方参与到具体立法工作时,能够最大限度地规避权力和利益干扰,最大限度地反映人民群众的共同利益和诉求,确保委托立法的成果能够充分体现公众利益,保证第三方在人大的主导充分发挥立法作用,确保地方人大委托第三方参与立法的制度能够健康发展。
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